Mistanken vår ble bekreftet da vi testmålte den relasjonelle kapasiteten i tjenestene i Levanger kommune: Måten psykisk helsearbeid er organisert på i kommunen, svekker muligheten til å hjelpe familier med store problemer.
Organiseringen i dag, som er preget av både Old Public Management (hierarkisk, lov- og rettighetsstyrt) og New Public Management (markedsbasert, mål- og resultatstyrt), må erstattes av noe bedre. Hva om vi, både medborgere, offentlig ledelse og fagfolk, tilrettelegger for relasjonell kapasitet, felles forståelse, og samskaping i stedet? New Public Governance!
Målingene vi har gjort I Levanger viser et stort forbedringspotensial, både på individnivå, tjenestenivå og ledernivå når det gjelder relasjonell kapasitet. Slik jeg ser det, har den nåværende organiseringen og økonomistyringen bygget barrierer for relasjonsbygging og svekket mulighetene våre til å løse komplekse familiesaker i fellesskap.
I artikkelen Levanger skal måle og forbedre samarbeidet mellom tjenestene på Napha.no fortalte jeg om prosessen vi har startet. Vi ønsker å løse komplekse utfordringer bedre. Det krever samhandling, samkjøring og samspill, slik blant andre Hillary Cottam (2018) beskriver. Cottam kan betegnes som sosial entreprenør, og hun inspirerte oss da vi besøkte konferansen Relasjonell velferd i Århus i 2019. Cottam (2018) peker på svakheten ved at hjelpeapparatet knytter alle utfordringer til individet og legger ansvaret for endring på den enkelte, når vi de fleste av oss jo lever i minisamfunn med familie, venner, kollegaer, medelever og naboer rundt oss, ikke isolert.
Når vi ser på organiseringen av tjenestene, skulle en ikke tro dette var kjent. Med skott og gap mellom de mange ulike tjenestenestene som jobber direkte eller indirekte for barn og voksnes psykiske helse, er det vanskelig å se en familie som helhet. I Levanger avdekket vi slike skott og gap.
Vi har kartlagt relasjonell kapasitet på tre nivåer i tjenestene i Levanger. Som en del opplæringen i analyseverktøyet fra Joint Action Analytics, testmålte vi relasjonene:
Illustrasjon: Her er et eksempel på en kartlegging fra Danmark, gjennomført med verktøyet Relasjonell Kapasitet. Verktøyet er utviklet for å måle den relasjonelle kapasiteten i f.eks. grupper som skal jobbe sammen mot et mål. Se eksemplet fra Danmark ovenfor. Her viser de røde linjene opplevd mangel på respekt, ønske om tegn på mer kunnskap, og et potensial til å jobbe bedre mot samme mål. De grønne linjene markerer gode relasjoner, der en kjenner hverandres roller, føler faglig respekt, og der man beskriver at man opplever å jobbe sammen for å finne gode løsninger. (Illustrasjon: Lent)
Vi fant at det er behov for kunnskap om hverandre og tillit til hverandre helt fra høyeste ledelsesnivå og helt ned til den enkelt fagutøver. Resultatene viser at vi har et stort potensial for å bedre og styrke den relasjonelle kapasiteten. På alle tre nivå skårer vi dårlig på kjennskap, respekt og felles løsningsorientering.
Vi ser likevel at det innenfor visse grupper er opplevelse av samhandling, respekt for hverandre og bidrag i prosessen. Vi ser også at enkelte enheter virker å være mer lukket enn andre og at flere enheter ønsker økt kunnskap om disse.
Vi har erfart at vår søylefokuserte organisering kan skape større utfordringer enn det personen søkte hjelp for i utgangspunktet. Skottene mellom tjenestene kan faktisk være årsak til at vi ikke oppdager viktige utfordringer som påvirker hele familien.
Ledelsesteori og -praksis i offentlig sektor
Old Public Management (OPM), som var en dominerende praksis og ledelsesteori fram til 1980-tallet, ser på offentlig sektor som en «myndighet». Den er hierarkisk, lov- og rettighetsstyrt. New Public Management (NPM) kom som en reformbølge på 1990-tallet og ser sektoren som en serviceleverandør. Den er markedsbasert, og innrettet på måloppnåelse og brukertilfredshet.
Mark Robinson (Robinson, 2015) sier i sin artikkel at det eksisterer en blanding av OPM og NPM i mange kommuner i dag. De har silooppbygde spesialenheter der de enkelte tjenestene har egen resultatorientering, eget budsjett og et innadvendt fagfokus.
Byråkratiet vokser
OPM viser seg i et fokus på individuelle vedtak, på hvem som har rett på offentlige tjenester, og ved at fagpersoner definerer behovene. Dette er en byråkratisk styringsform som går på bekostning av primæroppgavene som skal utføres i kommunen. Byråkratiet vokser raskere enn antall fagutøvere.
Mens helseutdannete sitter på forvaltningskontoret, der de sjekker de ut enkeltmenneskers rett på helsehjelp og skriver lovbaserte vedtak er det mangelpsykisk helsearbeidere ute i tjenestene. Slik er det i Levanger, som i mange andre kommuner. Valla (Valla, 2018) beskriver i sin bok at henvendelser til psykisk helse og barnevern øker, og ofte dreier det seg om komplekse behov for flere ulike tjenester i kommunen. Hvis vi jobber hensiktsmessig og fokuserer på forebygging så burde jo denne tendensen avta? Om økningen henvendelser fortsetter i dette tempoet, er jo det et alvorlig varsko om at vi jobber feil!
Detaljstyring fører oss på villspor
NPM innebærer høy grad av detaljert rapportering og kontroll av ansatte, mål- og resultatstyring med stor bruk av indikatorer, og et omfattende målhierarki som ansatte må forholde seg til. Målingene holder heller ikke alltid høy kvalitet. Birgit Valla, tidligere leder av Stangehjelpa, peker for eksempel på at psykisk helsetjenester bruker anonyme brukerundersøkelser med lav svarprosent som indikator for hvilke tjenester det offentlige skal serve borgerne med. Så også i Levanger. Dette kan bli helt feil. Det er kun de som gjennomfører, eller bruker tjenesten som svarer, ikke de som dropper ut, eller ikke passer inn. (Valla, 2018). Som T. Nysæther skriver: «fokus flyttes fra primæroppgavene og over på styringsdetaljene» (Nysæter, 2016).
Vi oppfordres til samhandling, paradoksalt nok samtidig med stadige krav til innsparing. Det siste øker selvsentreringen og fagenhetene trekkes inn mot seg selv og «sine» oppgaver. Med OPM/NPM-basert ledelse kommer økonomien, lovpålagte oppgaver og egen enhet i fokus. Ved komplekse familiesaker med behov for samarbeid, samtenking og felles retning, diskuterer vi stadig kostnader og effekt. Tiltakene er fortsatt ofte individuelle og innenfor de ulike søylene, mor har sin terapeut, barna går til helsesykepleier, familiemedlemmene har ulike fastleger og far har en kontaktperson på NAV. Slik overføres bare problemene fra generasjon til generasjon. I min tjeneste har vi flere eksempler på at de samme utfordringene går igjen i 3-4 generasjoner.
Oxford-forskeren Christopher Hodd, som i 1991 lanserte betegnelsen New Public Management, har selv konstatert reformen som mislykket, fordi den verken har ført til lavere driftsutgifter eller økt tjenestekvalitet. Sammen med kollega Ruth Dixon, evaluerte han New Public Management (Hood & Dixon, 2015)
Hvorfor fortsette med ukoordinerte, sektorinndelte, individuelle tiltak når det ikke har effekt i komplekse familiesaker og går ut over de som har det vanskeligst?
Nå som vi har begynt å kartlegge og se på hva som kan være årsaken, ser vi at det som går igjen i sakene er lite samarbeid og lite felles jobbing mot målet å bistå familien som helhet. Det handler om hvor lite, eller hvor godt lederne kjenner til de andre «søylene» i kommunen, hvor villig lederne er til å tråkke inn i andre sine fagfelt både faglig og økonomisk, respekten for de andre fagfeltene, og om de ser på oppgavene som felles eller stykkevis og delt.
Det finnes mye kunnskap om hvordan indre motivasjon, som profesjonsetikk, faglige utfordringer, lojalitet og solidaritet spiller en avgjørende rolle for enkeltindividenes innsats.
Sørensen og Torfing (Sørensen & Torfing, 2011) beskriver at en ledelse med fokus på fag og relasjoner legger til rette for at menneskene kan bruke sine ressurser på en relasjonell og kreativ måte i et fellesskap, og øker sannsynligheten for resultater som ikke ville blitt skapt av enkeltpersoner og enkelttjenesters målindikatorer. Løsningen trenger derfor ikke ligge hos en ny spesialenhet, en strateg eller en effektiviseringskonsulent, den kan like gjerne ligge i å skape ledelse og samskaping som oppfordrer kompetente fagfolk og innbyggere til kreative løsninger.
New Public Governance!
Vi må dele mer. Som Ingebrigt Steen Jensen sier i sin bok: «Dårlige ledere er dårlige til å dele, enten det dreier seg om kunnskap, makt eller penger.»
Å gå bort fra offentlig sektor som en myndig serviceleverandør, mot New Public Governance og samskaping (co-production og co-creation), øker sannsynligheten for at kommunen bedre evner å raskt gå inn som en enhet i komplekse saker som krever tett samarbeid og utvikling. Det vil styrke kommunens evne til å løse utfordringer som f.eks. berører hele familier, og generasjonsutfordringer på en mer hensiktsmessig måte (Sørensen & Torfing, 2011).
Robinson (2015) snakker om at vi må gå fra ressursutnyttelstenking til ressursmobiliseringstanke. Vi må understøtte politikere, administrasjon og borgere til samskaping av offentlige verdier og fremme New Public Governance. En organiseringsform og økonomisk styring som tar utgangspunkt i at den offentlige sektor er en arena for samskaping, der relasjonene mellom oss er viktige. Hovedpoenget er at styringen og ledelsen i stigende grad er samstyre (co-governance) med flere demokratinivåer, sivile aktører og borgere i samspill.
Endringsprosessen vil ta tid sier Sørensen og Torfing (2011), det er ikke slik at samarbeid mellom enheter og faggrupper automatisk gir vedvarende samarbeid og utvikling, men om betingelsene og organisasjonsstrukturer legger til rette for samarbeid, og man får fascilitert samarbeidet, er det gode muligheter for samarbeidende innovasjon og bedring av offentlige tjenester.
ENDRINGSPROSESS i TJENESTENE: Figuren ovenfor kan illustrere vår endringsprosess. Fra den søyledelte organisasjonen til fokus på utfordringen (de komplekse familiesakene) som skal løses, til kartlegging og styrking av relasjonell kapasitet mellom tjenestene - for å finne løsninger som hjelper. (Illustrasjonen er lånt med tillatelse fra Lent/Joint Action Analytics.)
Bentzen, Ø. T., Sørensen, E., & Torfing, J. (2020, Volum 1). Strengthening public service production, administrative problem solving, and political leadership through co-cration of innovative public value outcomes. The Public sector Innovation Journal, s. 25.
Cottam, H. (2018). Radikal Hjælp. Hvordan vi jenoppbygger inbyrdes relationer og revolutionerer velferdsstaten. København: Forlaget Mindspace.
Hood, C., & Dixon, R. (2015). A gouvernment that worked better and cost less? Evaluating Three Decades of Reform and change in U.K Central Gouvernment. Oxford: Oxford University Press.
Nysæter, T. (2016, 8 19). Styringsmani gir lederkrise i helsevesenet. Dagens medisin, s. 1.
Robinson, M. (2015). From Old Public Administration to the New Public Service - Implications for Public Sector Reform in Developing Countries. Singapore: UNDP Global center for Public Service.
Storch, J., & Hornstrup, C. (2019). Relationel kapacitet. Sammenhøng i offentlige organisationer. København: Forfatterne og Forlaget Mindspace.
Sørensen, E., & Torfing, J. (2011). Enhancing Collaborative Innovation in the Public Sector. SAGE publication Administration anf society, s. 26.
Valla, B. (2018). Hvordan Psykisk helsetjenester kan bli bedre. Oslo: Gyldendal Norske Forlag.
Sjå KVITO-leiar Torbjørn Dyrlands råd til kommunar som vil legge til rette for arbeid til innbyggarar som lett fell utanfor.
Hvordan vi jobber med en medfødt ferdighet og oppmerksomt nærvær mot angst- og stressrelaterte plager
Sjekk ut metodene og de operative rutinene som Skar-prosjektet, et samarbeid mellom Den Norske Turistforening (DNT) og Oslo kommune bydel...
– Psykiske helsetjenester i kommuner kan tjene mye på å spille på lag med frivillige organisasjoner, sier Hege Eika Frey
